Portos e Parceria Público-Privada: A experiência norte-americana

A falta de recursos públicos nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal) para investimento em infra-estrutura não pode ser desculpa para a manutenção dos gargalos logísticos que obstruem o comércio exterior brasileiro. Há leis e instituições capazes para viabilizar tais obras, todavia, faltam maior conhecimento e vontade política dos governos e conscientização do empresariado para o uso de tais instrumentos, especialmente da parceria público-privada.
A edição da Lei federal n◦. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública e da Lei Estadual nº. 12.930, de 4 de fevereiro de 2004, que institui o marco regulatório dos programas de parcerias público-privada no âmbito dos poderes do Estado de Santa Catarina, bem como a criação da SC Parcerias e da Agência Reguladora de Serviços Públicos de SC – AGESC (www.agesc.sc.gov.br), juntamente com a condução política da Secretaria de Estado da Infra-estrutura (www.sie.sc.gov.br ) podem e devem colaborar para tal política.

A parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. A concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

A concessão administrativa, por sua vez, é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

Ressalte-se que não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

Além disso, é vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: a) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais); b) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou c) que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.

Em 2006 foi constituída a sociedade por ações denominada SC Parcerias S.A. (www.scparcerias.com), e tem por objetivo gerar investimentos no território catarinense que visem, prioritariamente: a duplicação de rodovias em território catarinense; a conclusão e restauração da BR 282; a exploração de concessões de rodovias, bens e utilidades públicas; a ampliação, modernização e construção de portos no território catarinense; a ampliação dos sistemas de água e esgoto; a ampliação, construção e reforma de instalações de equipamentos destinados a entretenimento, lazer e incremento do turismo; o desenvolvimento e o gerenciamento de projetos estratégicos para o Estado de Santa Catarina; a atração de investimentos, nacionais e estrangeiros, e a implantação de novas empresas no Estado e participar de empresas ou sociedades de propósito específico cuja finalidade de constituição seja a de gerar investimentos no território catarinense.

Para cumprir seus objetivos, a empresa deverá apoiar e viabilizar a implementação do Programa de Parcerias Público-Privadas – PPP instituído pela Lei Estadual nº. 12.930/2004, podendo para isso celebrar, de forma isolada ou em conjunto com a administração direta ou indireta do Estado, contratos que tenham por objeto: a elaboração de estudos técnicos sobre a viabilidade econômica e a modelagem recomendada para a estruturação de projetos PPP; a instituição de concessões em regime PPP; a locação ou promessa de locação, arrendamento, cessão de uso ou outra modalidade onerosa, de instalações e equipamentos ou outros bens, vinculados a projetos de PPP, de concessão comum, ou de permissão; a assunção total ou parcial de direitos e obrigações decorrentes de contratos previstos na citada lei.

Nesse quadro, deve-se mencionar a experiência norte-americana na atividade portuária. Nos dias 3 a 5 de dezembro de 2007, ocorreu em Coral Gables, Flórida, conferência que discutiu os investimentos em infra-estrutura, especialmente nos portos e obras intermodais. Com um grande número de executivos de portos, transportes aquaviários e comunidade financeira, a luta pela expansão das infra-estruturas de portos e intermodal deve ser ainda maior em face do tsunami logístico a ser enfrentado brevemente pelos portos norte-americanos, com o aumento da carga marítima.
Nos últimos cinco anos o comércio de contêineres nos Estados Unidos aumentou a uma taxa anual de 6,8 %. Em face da rápida expansão do comércio global, esse comércio aumentará 50 % até 2015, ou seja, de 48 milhões de TEUs em 2005 para 72 milhões em 2015. Até 2020, os portos norte-americanos e seus sistemas intermodais associados estarão bastante congestionados, com a demanda excedendo a capacidade atual em até 200 %, se forem mantidas a produtividade atual e os níveis de crescimento.

Então, de que forma os portos dos EUA podem enfrentar tal luta ? Alguns especialistas assumem que isso poderá ser resolvido com a operação portuária durante 24 horas por dia e sete dias na semana, como muitos portos fazem. Mas há motivos que tornam tal argumento impraticável nos portos dos EUA, como a regulação local e limitação das horas de operação; a estiva inadequada e a necessidade de tempo sem operação para manutenção de rotina. Somente os portos asiáticos, tais como Cingapura e Hong Kong, excedem a produtividade dos portos dos EUA. Muitos deles são portos de transbordo que não precisam mover contêineres através do portão (gate) como é o caso dos portos norte-americanos.

Em casos raros, os grandes armadores privados construíram os seus próprios terminais, como o Maersk Marine Terminal em Portsmouth, Virgínia, que é primeiro porto construído e privadamente financiado por uma empresa de navegação. Mas na maioria das vezes, as principais obras de expansão e melhoramentos da capacidade portuária e conexões intermodais são pagas pelos contribuintes locais.
Essa noção de arcar com tais custos tem sido questionada algumas vezes, tal como nas melhorias do Porto de Houston. O diretor do porto Steve Radack questiona que a autoridade portuária deveria financiar o gasto de U$ 550 milhões com recursos das tarifas do porto em vez de usar tributos ad valorem ou incidente na propriedade local. Mesmo assim, o valor de U$ 250 milhões de tributos foi aprovado com 65 % de apoio popular, menciona Tom Kornegay, Executive Director do Port of Houston Authority.

Em alguns casos, a receita interna pode ser factível, tal como no Port of New Orleans, onde 90 % da receita vem das tarifas das docas, armazenagem e outras tarifas. Ocorre que a discussão no Port/Intermodal Summit de Coral Gables mostra que as autoridades portuárias estão procurando novas fontes de financiamento das obras e inovadoras abordagens para financiar a expansão e os melhoramentos dos portos e suas infra-estruturas de acesso.

Como exemplo, tarifas de contêiner têm sido usadas como parte do financiamento dos custos de construção do Alameda Corridor e do Miami Port Tunnel (U$1,2 bilhão) e do Port of Savannah Connector. Os dois últimos serão financiados sem qualquer investimento inicial de origem pública. Concessionários privados investirão e assumirão os riscos. A autoridade portuária pagará uma quantia aos concessionários (durante 35 anos no caso do Miami tunnel), baseada na condição e na performance da infra-estrutura e sua oferta para uso público. Se os níveis de manutenção, congestionamento ou outras medidas de performance não forem alcançados, os pagamentos serão reduzidos.

Nesse quadro, uma nova tendência pode afetar profundamente o interesse dos mercados de fundos privados nos portos. Embora sempre tenha havido a discreta propriedade privada de armazéns e portos nos Estados Unidos, há um novo reconhecimento dos investidores institucionais privados de longo prazo de que os portos representam um grande setor para investimento. A crescente escassez de portos com grande calado e obstáculos ambientais para construção de novos portos faz com que haja uma reavaliação do potencial do setor para atração de investimento.

Exemplos recentes de investimentos nos portos são o leasing de longo prazo do Port of Newark pelo AIG Global Investment Group; a aquisição pela divisão de investimento do Deutsche Bank do Maher Terminals, a companhia que opera o Port of Elizabeth em New Jersey e Port of Prince Rupert na British Columbia; e a compra para operar o terminal de Staten Island, New York, pelo Ontario Teachers Pension Fund. Em cada caso, os investidores privados devem injetar mais capital para impulsionar o seu investimento.

No encontro - Summit – acima vários novos investimentos serão feitos. O Port of New Orleans está preparando um edital convidando o setor privado a investir U$ 2 bilhões num programa de expansão do porto com um novo terminal de contêiner e de navios de passageiro. O Port of Portland, em Oregon, avalia uma concessão de longo prazo para sua infra-estrutura e outros portos procuram investidores privados para expansão das suas infra-estruturas como Oakland, Virginia e Corpus Christi.

O governo federal norte-americano não tem recursos para arcar com tais obras, de forma que governos estaduais e locais devem atuar em parceria com a iniciativa privada para expandir a infra-estrutura portuária.

No caso brasileiro e catarinense, a experiência norte-americana pode ser útil, especialmente quando há instrumentos legais e institucionais federais e estaduais, como as leis de PPP, a SC Parcerias, a AGESC e a Secretaria de Estado de Infra-estrutura. Afinal, essas leis e instituições mantidas com uma carga tributária excessiva e incomparável, criadas há mais de 3 anos, precisam sair do papel e mostrar aos contribuintes e à comunidade empresarial catarinenses a que vieram.